Políticas de población y equilibrios demográficos

Marilena Stigliano1

“(…) But even if we act to erase material poverty, there is another greater task, it is to confront the poverty of satisfaction - purpose and dignity - that afflicts us all. Too much and for too long, we seemed to have surrendered personal excellence and community values in the mere accumulation of material things. Our Gross National Product, now, is over $800 billion dollars a year, but that Gross National Product - if we judge the United States of America by that - that Gross National Product counts air pollution and cigarette advertising, and ambulances to clear our highways of carnage. It counts special locks for our doors and the jails for the people who break them. It counts the destruction of the redwood and the loss of our natural wonder in chaotic sprawl. It counts napalm and counts nuclear warheads and armored cars for the police to fight the riots in our cities. It counts Whitman’s rifle and Speck’s knife, and the television programs which glorify violence in order to sell toys to our children.

Yet the gross national product does not allow for the health of our children, the quality of their education or the joy of their play. It does not include the beauty of our poetry or the strength of our marriages, the intelligence of our public debate or the integrity of our public officials. It measures neither our wit nor our courage, neither our wisdom nor our learning, neither our compassion nor our devotion to our country, it measures everything in short, except that which makes life worthwhile. And it can tell us everything about America except why we are proud that we are Americans. (…)”

Robert Kennedy

Fragmento del discurso pronunciado en la Universidad de Kansas el 18 de marzo de 1968

1. Premisa: una mirada a distancia

En términos muy sintéticos y sencillos podríamos decir que esta tesis doctoral representa una reflexión, a casi veinte años de distancia de la ICPD (Internacional Conference on Population and Development, El Cairo 1994), sobre el “gran” debate acerca del crecimiento de la población mundial que ocupó durante varias décadas la atención de demógrafos, economistas, expertos de diferentes disciplinas y también (o sobretodo) políticos. Se escribió mucho sobre el tema y quizá no quede aspecto o matiz en el que no se profundizó en algún análisis.

Sin embrago, a tan solo 2 años del 2014, plazo para la realización de los objetivos planteados durante el ICPD, y después de casi 40 años de la primera Conferencia Internacional sobre la población, el “problema demográfico” parece no ser ya una preocupación tan apremiante como en las décadas pasadas.

¿Qué pasó a lo largo de estos años? ¿Qué logros se consiguieron? ¿Se aplicaron las soluciones propuestas durante las Conferencias? ¿Con qué resultados? ¿Es posible tener una mirada diferente con el paso del tiempo sobre lo que pasó en los años de la “revolución demográfica”?

La elección como cita inicial de un fragmento del discurso pronunciado por Robert Kennedy en la Universidad de Kansas el 18 de marzo de 1968 (tan sólo tres meses antes de su asesinato) es en cierto sentido emblemática: no es sólo una critica al uso del PIB como indicador de bienestar sino que parece plantear interrogantes mucho más amplios sobre el sentido que el mismo concepto de “bienestar” debería de tener.

Curiosamente, después de 45 años, el tema parece ser más que nunca de actualidad: el debate acerca de la necesidad de encontrar otras formas para medir “mejor” el bienestar de los seres humanos –y para perseguirlo deberíamos de añadir– no es nada nuevo (véase por ejemplo la Comisión Stigliz-Sen-Fituossi creada en 2008) y sin embargo parece novedoso, por lo menos en la percepción común.

¿Qué tipo de “desarrollo” hemos perseguido en los últimos 50 años (sin ir más lejos)? ¿Es cierto que la situación tanto a nivel global como a nivel local haya mejorado? ¿Vivimos más y mejor?

2. Introducción

La idea de esta tesis doctoral nació, en parte, de un interés por las políticas de población que surgió durante la elaboración de mi memoria de investigación para la obtención del diploma de licenciada. El título de dicha memoria fue “Determinantes e Implicaciones demográficas en la Cuenca Mediterránea: el caso de la Unión Europea y del Mundo Árabe”. La Cuenca Mediterránea aparecía como un terreno privilegiado en lo referente no solo a la evolución de las dinámicas demográficas sino también a las cuestiones ligadas al desarrollo desde una óptica de comparación entre “Norte” y “Sur” del mundo. Podemos citar como referencias los casos de Italia y España -país este último donde he realizado una larga estancia para la elaboración final de la presente tesis doctoral-, los cuales ocupan una posición completamente distinta a la que tenían en un pasado bastante reciente. Recordemos que pasaron de ser “tradicionales” países de emigración a constituir hoy en día dos de los destinos principales de los flujos migratorios hacia Europa en general y la Unión europea en particular. Por otra parte, por citar otra característica, pasaron en pocas décadas de una sostenida fecundidad típica del “baby boom” a una particularmente baja y deficitaria que se enmarca dentro de la denominada “segunda transición demográfica”.

En un principio con un planteamiento más general y amplio, el proyecto inicial de esta tesis doctoral se fue poco a poco delimitando según el material documental recopilado y, sobre todo, adquirió la forma final gracias a la rica y generosa aportación de los profesores Luigi di Comite y Arón Cohen, con los cuales tengo una deuda intelectual enorme por la paciencia con la que orientaron mi trabajo con sus comentarios, consejos y sugerencias.

Recientemente en los países económicamente más desarrollados el “tradicional” debate sobre las políticas de población parece haber pasado a un segundo plano, tanto en el campo puramente científico como en el político. Ha quedado suplantado por temáticas consideradas más urgentes: desde la persistente crisis económica hasta los problemas conexos con el progresivo envejecimiento demográfico, desde la probable futura insostenibilidad del actual estado de bienestar hasta la gestión de los flujos migratorios con las consecuentes políticas de promoción de los procesos de integración de los migrantes, por citar sólo algunas.

También podríamos decir que ha sido circunscrito a ámbitos más específicos y a cuestiones más puntuales (por ejemplo el brain drain) en relación a cuestiones cada vez más apremiantes en los diferentes países o áreas geográficas. En otras palabras, la “filosofía” básica se ha transformado: hoy en día las políticas demográficas son más cualitativas que cuantitativas, concentradas principalmente en aspectos cualitativos de la vida humana antes que en las dimensiones de las poblaciones.

Hasta hace pocas décadas la situación era bastante diferente: el “problema demográfico” ocupaba un espacio relevante (también en la opinión pública) a partir de la primera mitad del siglo pasado, cuando se empezó a definir como “revolución demográfica” (Landry, 1934) el tumultuoso crecimiento de la población mundial que se iba manifestando, especialmente después de la segunda guerra mundial, con considerable intensidad sobre todo en las áreas más “pobres” y marginales del planeta, mientras los países “ricos” se encaminaban hacia patrones demográficos caracterizados por una fecundidad siempre más baja y por un progresivo y marcado envejecimiento de la población.

A partir de los años sesenta muchos observadores (sobre todo en el mundo “desarrollado”) empezaron a albergar y expresar la fuerte preocupación de que nos estuviésemos encaminando inexorablemente hacia la situación crítica planteada por Malthus, generando temores sobre la posibilidad de que un “excesivo” crecimiento demográfico podría perjudicar el desarrollo económico, dando lugar a nuevas formas de conflictividad. En este clima general de alarmismo para la resistencia de un sistema siempre más interrelacionado a nivel global, se desarrolló un amplio debate –tanto en campo científico como en campo político– sobre la necesidad eventual de limitar tal crecimiento y sobre las posibles herramientas para hacerlo.

Así fue que en 1974 las Naciones Unidas organizaron la primera de tres Conferencias Internacionales sobre la Población, impulsadas por la necesidad, sobre todo de los países “de desarrollo avanzado”, de gestionar de alguna manera las dinámicas demográficas, intentando, de modo especial, influir en la fecundidad de los países “en vías de desarrollo” o “Tercer Mundo”. Las Conferencias sancionaron la licitud de la intervención pública en materia de población afirmando al mismo tiempo la idea de que las modalidades de intervención –sobre las cuales en muchos casos surgieron fuertes contrastes entre diferentes países o grupos de países por razones ideológicas, religiosas, culturales– deben estar encaminadas hacia un desarrollo global de las poblaciones a las que están destinadas, que tenga en cuenta tanto la esfera económica como la social y cultural, de forma que se pueda influir en manera indirecta también en las conductas demográficas.

Éste es el marco de referencia general dentro del cual se desarrolla el análisis de la política internacional en materia de población entre la segunda mitad del siglo XX y principios del tercer milenio.

Así, el hilo conductor de nuestro análisis han sido las tres conferencias mencionadas organizadas por la ONU en 1974 (Bucarest), en 1984 (Ciudad de México) y en 1994 (El Cairo), teniendo en cuenta a su vez el contexto histórico-cultural en el que se enmarcaron, sin el cual no se explicarían ciertos aspectos tanto de los debates en las asambleas como de los resultados (a menudo carentes y a veces ausentes), sin olvidar los documentos oficiales redactados, que los distintos países hubieran tenido que acuñar durante las siguientes décadas en sus políticas, tanto en el dominio demográfico como en lo referente a las actividades de cooperación internacional y de financiación de estas últimas.

Se ha puesto igualmente cierta atención al tema del desarrollo, del cual no podemos prescindir a la hora de hablar de políticas de población, sobre todo en las áreas del planeta que presentan situaciones fuertemente problemáticas desde este punto de vista (como, por ejemplo, los así llamados “Países Mínimamente Desarrollados”) y al papel desempeñado por algunas organizaciones internacionales con el fin -declarado y sustancialmente perseguido- de ayudar al desarrollo de dichas áreas. Aún así, los resultados de estas últimas no fueron, lamentablemente, siempre en la línea de las “buenas intenciones” declaradas.

El trabajo se cierra con la presentación de una serie de datos relativos al estado actual de las políticas de población a nivel internacional incluidos en el informe World Population Policies 2009 (UN-DESA Population Division, 2010), en el que se pasa revista a las principales preocupaciones y las políticas adoptadas por los distintos gobiernos en el campo demográfico. De este modo es posible también efectuar un examen en clave comparativa entre “Países de Desarrollo Avanzado” (PDA) y “Países en Vías de Desarrollo”(PVD), dando mayor atención –respecto a la que normalmente se le dedica– a los “Países más desarrollados”, que también presentan múltiples aspectos problemáticos en materia demográfica: desde un progresivo envejecimiento de la población hasta una fecundidad deficitaria; desde la insostenibilidad a largo plazo de los actuales sistemas de seguridad social (con la puesta en tela de juicio del estado de bienestar) hasta las migraciones (integración, posición de los inmigrados en el mercado laboral, incidencia sobre el crecimiento “ralentizado” de la población, etc.), por citar sólo los más notorios.

El presente estudio constituye un análisis de la política internacional en materia de población durante el período de la gran explosión demográfica, es decir, en el intervalo que va desde la segunda mitad del siglo XX hasta la primera década del tercer milenio. Si bien la “cuestión demográfica” ha adquirido una considerable relevancia a nivel internacional sólo en tiempos relativamente recientes –es decir con motivo del tumultuoso incremento de la población mundial que caracterizó a la segunda mitad del siglo pasado– y aunque la que se percibía como una amenaza inminente para el mismo futuro de la humanidad (la llamada “bomba demográfica”, Ehrlich, 1968) ya no se pueda considerar actualmente como tal, las problemáticas conexas con la evolución de las dinámicas demográficas son de actualidad más que nunca, sobre todo en un mundo cada vez más interrelacionado, caracterizado por la “globalización” no sólo de los mercados.

Es cierto que el crecimiento de la población a nivel planetario seguirá durante las próximas décadas con bastante intensidad, y además se tratará de un fenómeno generalizado. Mientras que en los Países más “pobres” y marginales una todavía joven estructura por edad de la población determinará un incremento demográfico algo elevado también por un “efecto de estructura”, los países “ricos” tendrán que hacer frente a una situación diametralmente opuesta: un extenso y progresivo envejecimiento demográfico que –junto con una fecundidad siempre más estructuralmente deficitaria– lleva el “viejo” conjunto de PDA a tener un peso relativamente siempre menor a nivel de órdenes demográficos globales, con una población –sobre todo autóctona– en estancamiento e incluso en regresión.

Entre los dos extremos que acabamos de describir hay, desde luego, toda una serie de situaciones intermedias, teniendo en cuenta las diferencias que caracterizan a los diferentes contextos geográficos y socio-políticos en los distintos continentes.

A cada uno de estos escenarios que hemos esbozado le corresponden problemáticas particulares. Los llamados PVD, que por un lado tienen una población en rápido aumento y por otro tienen que hacer frente a una “endémica” pobreza, se encuentran en la situación de tener que proveer de mínimas condiciones de vida dignas (asistencia médica, educación, una vivienda decorosa, puestos de trabajo, etc.) a un número siempre creciente de individuos. En el extremo opuesto, los PDA, con un crecimiento demográfico sustancialmente en estancamiento o deficitario y una población en progresivo envejecimiento, tienen que encontrar soluciones eficaces –por poner unos ejemplos– al problema del aumento de los índices de cargo social, a la escasez de mano de obra cualificada, al mantenimiento del estado de bienestar.

No podemos olvidar el factor migratorio: si por un lado en los PVD hay una fuerte presión migratoria de salida, por otro lado, en los PDA, nos encontramos con ingentes flujos de entrada, en buena medida necesarios desde el punto de vista de un “reequilibrio demográfico” como desde el de las “carencias” del mercado laboral interior, pero que conllevan también a menudo tensiones y nuevas formas de conflictividad que requieren la elaboración de medidas ad hoc (no solamente políticas).

Lo hasta aquí sintéticamente expuesto nos lleva a una reflexión sobre la relación entre las políticas de población y el grado de avance de los procesos de transición demográfica: con el progreso de los patrones demográficos desde un régimen de mortalidad y fecundidad elevadas hasta uno de mortalidad y fecundidad bajas, evolucionan al mismo tiempo las problemáticas conexas a los variables equilibrios demográficos y, por lo tanto, al menos teóricamente, también las políticas de población deberían adaptarse a los escenarios que se van perfilando en los distintos contextos.

Así, mientras la opinión pública, aunque quizá sería más oportuno hablar de medios de comunicación de masas, está preocupada por los problemas de la “superpoblación”, el hambre en el mundo, la deuda de los “Países pobres”, la “sostenibilidad” de los estilos de vida y de consumo o por las “invasiones de clandestinos”, el debate más propiamente científico y también el político sobre las cuestiones demográficas ha sufrido una modificación sustancial con respecto a las décadas pasadas. Las Conferencias internacionales sobre la población, por un lado, sancionaron la licitud de la intervención pública en materia de población y, por otro, cambiaron los términos de la cuestión desde un plan eminentemente cuantitativo a uno sustancialmente cualitativo: el “problema demográfico” hoy en día no concierne tanto el número de individuos que pueblan nuestro planeta sino la calidad de vida que sería preciso asegurar a cada uno de ellos.

3. Estructura de los distintos capítulos

Vistas estas consideraciones, nuestro análisis no podía empezar de otro modo que con una panorámica sobre la evolución a largo plazo de la población mundial.

El primer capítulo, de carácter introductor y descriptivo, perfila sintéticamente la evolución de largo período de la población mundial –con una atención especial al “impetuoso” crecimiento demográfico ocurrido durante la segunda mitad del siglo pasado (Gráfico 1)– que dio origen a un debate amplio y articulado, tanto en sede científica como en el campo político, sobre la necesidad eventual de limitar dicho crecimiento y sobre las posibles herramientas para llevarlo a cabo.

Gráfico 1. Crecimiento de la población mundial, 1750-2050

Fuente: United Nations (1999)

En el segundo apartado se presenta el esquema de la transición demográfica que, aunque criticada por muchos expertos e investigadores y no reconocida unánimemente, puede ser considerada como un modelo histórico y descriptivo que intenta explicar la evolución demográfica de largo período, en términos extremadamente sintético, que va de un régimen demográfico “arcaico”, caracterizado por niveles de natalidad y mortalidad elevados, a un régimen demográfico “moderno”, con niveles de natalidad y mortalidad bajos.

La tercera parte del capítulo trata de delinear las tendencias demográficas actuales y futuras sobre todo a través de las estimaciones y proyecciones elaboradas por Naciones Unidas (Worl Population Prospects: The 2008 Revision, United Nations, 2009) sobre el tamaño de la población mundial (Cuadro 1-2). Estas proyecciones están basadas en la formulación de hipótesis respecto a la evolución de tres parámetros demográficos –fecundidad, mortalidad y migraciones internacionales– a partir de los cuales se pueden elaborar diferentes modelos prospectivos de desarrollo de la población.

Cuadro 1. Tamaño de la población mundial (en millones) por Grandes Áreas Geográficas y nivel de desarrollo, estimaciones al 1950, 1975, 2009 y proyecciones al 2050 según diferentes variables.

Fuente: United Nations (2009), World Population Prospects: The 2008 Revision,
Population Division, New York.

Los datos nos revelan que la mayor parte del crecimiento demográfico esperado para las próximas décadas –la población mundial debería de alcanzar los nueve mil millones de personas antes del 2050 (Gráfico 1)– debería concernir a las áreas más pobres y marginales del planeta, los PVD representarían aproximadamente el 86% (Cuadro 2) de la población mundial. Serían también considerables los efectos sobre la evolución de la estructura por sexo y edad de las poblaciones, en términos de –por citar sólo algunos aspectos– envejecimiento demográfico, resistencia del sistema de estado social, el papel de las migraciones, etc...

Cuadro 2. Distribución territorial de la población mundial (en porcentaje)
por Grandes Áreas Geográficas y nivel de desarrollo, estimaciones al 1950, 1975, 2009
y proyecciones al 2050, según diferentes variables

Fuente: United Nations (2009), World Population Prospects: The 2008 Revision,
Population Division, New York.

La cuarta y última parte del primer capítulo es un breve excurso sobre los Países de Desarrollo Mínimo (Mapa 1-2), con una atención especial a los criterios, contradictorios a veces, según los cuales un país se considera que forma o no parte de este grupo. La inclusión de tal apartado viene de la necesidad, surgida durante la actividad de recopilación del material documental, de delinear con mayor claridad, aunque no exhaustivamente, una serie de conceptos ampliamente utilizados en los documentos producidos por las Naciones Unidas.

El segundo capítulo se ocupa de las políticas de población entre finales del siglo XX y principios del tercer milenio, repasando el debate sobre el crecimiento demográfico con un enfoque específico sobre el papel de las Conferencias internacionales de las Naciones Unidas (Bucarest 1974, Ciudad del México 1984, El Cairo 1994). Como se ha dicho anteriormente, estas conferencias surgieron en el clima de alarmismo general provocado por el tumultuoso crecimiento de la población mundial ocurrido en la segunda mitad del siglo pasado y que afectó sobre todo a las áreas más desfavorecidas, originándose una agitada discusión en torno a las posibles consecuencias de un desarrollo demográfico considerado “excesivo”. La cuestión central de las Conferencias fue la necesidad de gestionar de alguna manera los fenómenos demográficos, especialmente la fecundidad de los PVD. Si por un lado tuvieron sin duda el mérito de dar a los problemas de población una relevancia internacional sin precedentes, sin embargo, por otro, fueron caracterizadas por ásperas contraposiciones, largas mediaciones, fuertes divergencias respeto a las maneras de enfrentar las diferentes problemáticas (sobre todo con respeto a las soluciones de los problemas surgidos cada vez), además de por oposiciones ideológicas, políticas y también religiosas.

Mapa 1. Distribución de los países por nivel de desarrollo
según la clasificación de las Naciones Unidas

Nota: Según el World Population Prospect 2008 los PDM serían 49: 33 en África (Angola, Benín, Burkina Faso, Burundi, República Centroafricana, Chad, Comoras, República Democrática del Congo, Yibuti, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Etiopía, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Lesoto, Liberia, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritania, Mozambique, Níger, Ruanda, São Tomé y Príncipe, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Sudán, Togo, Uganda, Tanzania, Zambia), 10 en Asia (Afganistán, Bangladés, Bután, Camboya, Kiribati, Laos, Maldivas, Myanmar, Nepal, Yemen), 5 en Oceanía (Samoa, Islas de Salomón, Timor-Este, Tuvalu, Vanuatu) y 1 en América Latina y Caribe (Haití). En realidad a partir del 1 de enero de 2011 Maldivas forma parte del gripo de los PVD (UN-OHRLLS: www.unohrlls.org/en/).

Fuente: Datos Naciones Unidas, eleboración propia

Mapa 2. Distribución de los países por nivel de desarrollo según la clasificación del Banco Mundial (World Bank)

Nota: A diferencia de las Naciones Unidas, que se limitan a enumerar los países que pertenecen a los diferentes niveles de “desarrollo”, el Banco Mundial clasifica los Estados en base a un criterio económico. Los dos mapas coinciden en su mayoría, sobre todo con respecto a los países que se encuentran en los extremos de las respectivas categorías usadas. Sin embargo hay que subrayar algunas interesantes diferencias, como por ejemplo el caso de la Guinea Ecuatorial que por un lado está incluida entre los Países de Desarrollo Mínimo por las Naciones Unidas y por el otro es el único país africano que pertenece al grupo de los Países de Renta Alta para el Banco Mundial; así como Corea del Norte y Corea del Sur que según las Naciones Unidas pertenecen al grupo “intermedio” de los Países en Vía de Desarrollo mientras que según el Banco Mundial forman parte de la categoría con la renta más baja y más alta respectivamente.

Fuente: Datos Naciones Unidas, eleboración propia

El análisis en el segundo apartado de los documentos oficiales procedentes de la Conferencia de El Cairo (1994) y el Programa de Acción (PdA) que hubiera tenido que “inspirar” las políticas en temas de población a nivel global durante los siguientes 20 años, evidencia como la solución de los problemas demográficos estaría en la combinación de varios elementos estratégicos: la distribución de la renta, la mejora de la condición de la mujer, la igualdad de género, la educación básica, la asistencia médica, la planificación familiar, las oportunidades de empleo, así como también la racionalización de los recursos, la atenuación de la pobreza y el control sobre los modelos de consumo dañinos para el medioambiente. Sin embargo, la politización y la ideologización de la Conferencia de El Cairo hicieron que, concretamente, a nivel mundial faltara después una verdadera estrategia para el desarrollo durante las décadas siguientes, como se destaca también en las revisiones periódicas previstas por el mismo PdA.

El siguiente apartado trata de evidenciar las dinámicas subyacentes al desarrollo de las Conferencias a través de su contextualización histórica (desde la guerra fría y el nacimiento de los Países no alineados hasta el ocaso del bipolarismo y el “final” del Tercer Mundo) y cultural-ideológica (por ejemplo el concepto de “subdesarrollo” de Rostow o el “fin de la historia” de Fukuyama). Una contextualización, en mi modesta opinión, fundamental para comprender no sólo la puesta en marcha de las Conferencias sino también, y sobre todo, las repercusiones que éstas tuvieron –o hubieran tenido que tener– en el terreno de las políticas de población a nivel global.

La última parte del capítulo trata de las revisiones quinquenales del PdA finalizadas a comprobar los resultados conseguidos y los ulteriores “gaps” para llenar y desde las que emerge lo que podríamos definir sintéticamente como “un balance entre luces y sombras”. Además, se ha dedicado cierta atención a las razones de los “retrasos” o a los obstáculos que se interponen al logro de los objetivos así como a la cuestión de la financiación (insuficiente o prometida y no erogada). De manera “emblemática” el capítulo se cierra con la declaración por parte de la UNFPA (United Nation Population Fund) de la prórroga del PdA más allá del 2014 porque “estamos bien lejos del logro de los objetivos que se fijaron en 1994”.

A partir del análisis del segundo capítulo, surgen una serie de cuestiones para la reflexión en las que se profundizará más en el capítulo siguiente: en particular el tema del “desarrollo” –del que no se puede prescindir hablando de población y de políticas demográficas– y el de las “relaciones económicas” entre PDA y PVD, que no conciernen exclusivamente la financiación de proyectos para la “promoción del desarrollo” en los PVD.

De hecho, el tercer capítulo se abre con una breve reflexión sobre el concepto de desarrollo (las teorías del crecimiento económico, de las “necesidades básicas” o basic needs, de las capacidades por Amartya Sen y la definición de desarrollo por UNDP) y sobre las diferentes orientaciones respecto a su medición (el PIB y sus límites, los indicadores “alternativos”, el uso de indicadores sintéticos para medir la pobreza, los límites puestos por la calidad y cuantidad de los datos disponibles, la posibilidad de comparar situaciones heterogéneas). Posteriormente se pasa revista a los principales índices compuestos usados en el Informe sobre el Desarrollo Humano (UNPD, 2011) para medir diferentes dimensiones del desarrollo humano (a mero título de ejemplo el Cuadro 3 presenta las tendencias del Índice de Desarrollo Humano entre el año 1980 y el año 2011 en países seleccionados). Se pone una particular atención a las novedades en el cálculo del Índice de Desarrollo Humano (Human Development Index, HDI) introducidas a partir del año 2010. Al final se examinan brevemente algunas de las iniciativas adoptadas a nivel internacional para hacer frente a los problemas de los países considerados más vulnerables –no sólo desde un punto de vista económico–, también en la línea de cuanto corroborado durante las Conferencias de la ONU sobre la población relativas a la cooperación al desarrollo en la lucha a la pobreza (Washington consensus y SAP, HICP Initiative, MDRI, PRSP, etc.) evidenciando los puntos más críticos de los resultados obtenidos, y el papel del Fondo para la población de las Naciones Unidas (UNFPA), que fundamentalmente se limita a “sugerir” posibles herramientas y soluciones para reducir la pobreza y promover un desarrollo sostenible.

Cuadro 3. Tendencias del Índice de Desarrollo Humano, 1980-2011 en países seleccionados.

Fuente: UNDP (2011) Human Development Report 2011
Sustainability and Equity: A Better Future for All.

Después de reconstruir, en los límites dictados por las exigencias de síntesis del presente trabajo, el debate sobre las políticas de población y recordar algunas de las principales teorías sobre el desarrollo y de las mayores “actividades de intervención” por parte de las Instituciones Financieras Internacionales, se consideró oportuno concluir nuestros análisis con una panorámica sobre las principales preocupaciones y políticas demográficas de los gobiernos. La intención era al mismo tiempo operar una comparación entre la situación de los PVD y la de los PDA, dando así un espacio mayor a los PDA, normalmente “puestos en segundo plano” en el debate sobre las principales cuestiones demográficas, como se refleja en los capítulos precedentes. El cuarto y último capítulo aporta así una perspectiva global sobre la evolución de aspectos específicos de las políticas de población impulsadas y puestas en marcha entre 1976 y 2009 en 195 Países (de los que había datos disponibles). El capítulo ofrece una reseña crítica de las principales preocupaciones de los Gobiernos en materia demográfica vistas a través del Informe World Population Policies 2009 (UN-DESA, 2010); en particular recopila las opiniones y las políticas de los Gobiernos sobre los principales indicadores demográficos (dimensiones y crecimiento de la población, estructura por edad, fecundidad y mortalidad) y además sobre la distribución espacial de la población y sobre las migraciones interiores e internacionales.

4. Conclusiones

El cuarto capítulo nos lleva a una primera reflexión referente a los que se pueden considerar unos límites en el planteamiento del presente trabajo, que, teniendo como horizonte de referencia un plano “global”, llega necesariamente a un nivel “general” en el análisis tanto de las políticas como de los datos, cuyo examen está organizado por “grandes áreas geográficas” y por “niveles de desarrollo”. Luego, con referencia a los datos, he de tener presente la considerable heterogeneidad de su cualidad, esencialmente en función del grado de desarrollo de los países donde se producen y a los que se refieren. A modo de ejemplo, nos podemos preguntar si es posible considerar exactos y fiables los datos sobre la mortalidad en el primer año de vida elaborados por un país de desarrollo mínimo con una población de 12.000 habitantes como es el caso de Tuvalu. En muchos casos se ha tenido que trabajar con datos inseguros e inexactos, aunque procedentes de fuentes oficiales ONU; basta pensar en los datos expresados en porcentaje presentados en el cuarto capítulo, los cuales, redondeados a la unidad, en varias ocasiones dan un total distinto de 100. Siempre con respeto a los datos utilizados, en el análisis de las perspectivas de desarrollo de la población mundial (cap. I) ha sido usado el World Population Prospects: The 2008 Revision (United Nations, 2009) en lugar de la Revisión 2010 porque esta última se publicó sólo a finales de octubre de 2011.

Hubiera sido además interesante presentar también algún caso puntual, con ejemplos “concretos” de las políticas adoptadas y de los resultados logrados. Sería deseable, en una hipótesis de ampliación del presente trabajo, hacer un análisis comparativo entre un conjunto de países representativos de las diferentes áreas (o macro-regiones) o de los diferentes niveles de desarrollo, preferentemente en el mismo intervalo temporal de referencia del World Population Policies Report, el cual contiene una serie de datos que serían útiles para este fin.

Hay toda una serie de temas y/o asuntos que han sido omitidos, fundamentalmente por necesidad de síntesis, aunque considerados de mucho interés para la ampliación y la profundización del presente trabajo. Como ejemplo podemos citar el Millennium Development Summit del 2000 (sustancialmente los 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio coinciden en la parte que nos interesa con los del PdA de El Cairo), así como otras reuniones globales sobre temáticas similares a las aquí tratadas, los Sector Wide Approches (SWAPs) o incluso la corriente de las teorías del “decrecimiento” (véase la obra de Serge Latuoche), la “Felicidad Interior Bruta” (véase el caso del Bután) y muchos otros más.

Una serie de reflexiones a partir de los análisis desarrollados sobre los datos recopilados en el presente trabajo aparecen en los distintos capítulos. Resaltaremos brevemente algunas de ellas.

Es evidente la atención casi exclusiva que se reserva, no sólo en la presente tesis sino en la mayor parte de los documentos que tratan el “problema demográfico” a nivel global (empezando por las Conferencias ONU y por los distintos organismos nacidos en el mismo ámbito de las Naciones Unidas justamente para dedicarse a los problemas de los “Países más desfavorecidos”), a los PVD porque éstos, podríamos decir en una manera bastante simplista, presentan un crecimiento de la población muy intenso y, al mismo tiempo, considerables retrasos en el desarrollo. La cuestión, en mi modesta opinión, no concierne a un problema de “igualdad de tratamiento” entre PVD y PDA: los problemas del “Sur del mundo” ponen de relieve una cuestión ética sobre justicia y equidad antes que “de principios”; se ha dicho ya en más de una ocasión que para los PDA –que también presentan diversas y considerables problemáticas en el campo demográfico– fundamentalmente se pone una cuestión de “calidad de la vida”, mientras que para los PVD en muchos casos el problema afecta la supervivencia misma de las personas.

Si de alguna manera esto puede explicar la mayor atención dedicada a los “más pobres”, considero que quedan sin una respuesta satisfactoria una serie de otros interrogantes: in primis, ¿por qué en torno a las mesas donde se toman las decisiones que atañen a los (muchos) “países pobres” desempeñan un papel preponderante casi exclusivamente los (pocos) “países ricos”? ¿Las Conferencias no fueron acaso requeridas por los segundos para imponer de alguna manera soluciones para el propio interés a los primeros? Un caso ejemplar es el evidenciado por R. Cagiano de Azevedo, que tomó parte personalmente en los trabajos de ICPD, cuando subraya como entre los temas importantes desatendidos en El Cairo está la grave situación de los países de África tropical, de los cuales durante la Conferencia no se habló en ningún momento y que “nunca podrán hacer política de población porque no tienen ni los recursos, ni la capacitad técnica, ni los marcos, ni las estructuras para la educación y la salud que son las variables que ellos ponen en el primer lugar en las peticiones de intervención desde el exterior” (véase “I dimenticati del Cairo”, 1995).

Está además el aspecto que concierne el carácter no vinculante de las resoluciones de las Naciones Unidas: por una parte, las recomendaciones del PdA de 1994 “invitaban” a los PVD a llevar a cabo una serie de reformas estructurales destinadas a facilitar la recepción y la gestión de las ayudas internacionales; al mismo tiempo amonestaban a la comunidad internacional a “promover un ambiente económico favorable para los países con más dificultades, que deberían ser apoyados a través de un sistema de comercio ecuo, seguro y no discriminatorio, a través de la promoción de inversiones directas, la reducción de la deuda, facilitando el acceso a las tecnologías y asegurando que los programas de ajustamiento estructural sean ideados y ejecutados para responder a los problemas sociales y ambientales”, estableciendo, al mismo tiempo, que la mayoría de los recursos financieros necesarios a la ejecución de los diferentes programas proviniese de los mismos PVD. Por otra parte, justamente el carácter no vinculante del PdA permitía que los países donors no mantuvieran los compromisos contraídos en El Cairo (o también, por ejemplo, sucesivamente en Gleneagle en 2005) mientras que a los Países pobres se imponía toda una serie de condiciones a través de las operaciones realizadas por las “Instituciones Financieras Internacionales”.

En los capítulos anteriores ya manifesté mis dudas entorno al concepto de “desarrollo”. Pienso que también es oportuno ahora fijar la atención sobre otra cuestión relativa al mismo tema del presente estudio. ¿Existen criterios válidos para poder distinguir y evaluar las “políticas de población”? La cuestión, en mi opinión, es de mucha importancia sobre todo en lo que se refiere a los problemas demográficos de los PDA. Si bien es un dato ya conocido que por ejemplo una política destinada a incrementar el nivel de educación femenino (y por lo tanto una medida “indirecta”) en los PVD tiene sin duda repercusiones “positivas” en términos de reducción de la fecundidad, por otro lado es legítimo preguntarse cuánto –y si– la concesión de un “bono bebé” o de incentivos fiscales pueda positivamente incidir sobre una fecundidad deficitaria. Cabe preguntarse si sería oportuno pensar en soluciones diferentes que, aunque de manera indirecta, puedan empujar a las parejas jóvenes a tener más hijos. Se podría pensar, a mero título de ejemplo, en intervenciones en el mercado inmobiliario (un alquiler elevado incide mucho sobre la renta familiar) o sobre el mercado laboral (garantizando a los padres la posibilidad real de conjugar actividad laboral y actividad de cuidado de los hijos, sin por ejemplo el miedo al despido en caso de embarazo o facilitando la creación de guarderías empresariales). También se puede hacer alusión a la accesibilidad en las ciudades (desde los autobuses a los restaurantes, desde las aceras a los espacios “equipados”, etc.), que muy a menudo no están adecuados para los niños, y no sólo por las barreras arquitectónicas. Incluso, cuando se habla de una “mejor gestión de los flujos migratorios”, haría falta tener siempre presente que se trata de personas: que se desplazan, que se quedan (en los países de origen), que se encuentran (en los países de destino), cada una caracterizada por un conjunto multidimensional de factores (valores, experiencias, necesidades, aspiraciones, competencias...) de que no se puede prescindir a la hora de hablar de “integración” o de “gestión de flujos”.

Las políticas de población no pueden producir resultados positivos y duraderos si no tienen en cuenta el hecho de que el desarrollo es un proceso complejo, en el que tienen cabida todos los aspectos de la vida del individuo y de la comunidad (local, nacional, supranacional) en la que vive y que tienen que ser compartidos y aceptados. Todo esto debería ser tenido en cuenta en la toma de decisión de los políticos (policy makers), muy a menudo más preocupados por los procesos electorales que por la necesidad de encontrar soluciones eficaces para los problemas reales. Esto nos lleva a la última –pero no menos importante– reflexión sobre el conjunto de cuestiones tratadas hasta aquí.

Todos los documentos que analizan las políticas de población, sobre todo en clave “histórica”, es decir, teniendo en cuenta los resultados surgidos desde las distintas declaraciones de principios de las conferencias internacionales sobre población, acaban relevando que “mucho se ha hecho pero mucho más queda por hacer”.

La pregunta a la que he intentado encontrar una respuesta en el presente estudio concierne esencialmente la razón por la que, después de invertir a nivel planetario tanto tiempo, energía y dinero en el debate sobre el “problema demográfico”, después de identificar objetivos y herramientas, la impresión que se deduce en última instancia es de una substancial falta de voluntad a la hora de hacer frente a y/o solucionar los problemas.

Si el “problema demográfico” era tan grave y urgente como para llamar la atención durante varias décadas a nivel global tanto en el dominio científico como en el político, ¿por qué en el curso de muy pocos años perdió importancia a favor de “nuevas emergencias”?

A partir de la segunda mitad de los años noventa, es decir después de la celebración de la última Conferencia, la “bomba demográfica” parecía ya sustancialmente desactivada, aunque no exactamente gracias a las intervenciones más o menos indirectas deseadas por el “simposio internacional” (no sólo durante el realización de las Conferencias). Esto justificaba aún más el deterioro de aquella “emergencia” que llevó los países “ricos” a ocuparse con tanto esmero –desde la individuación del problema hasta la propuesta de soluciones y, sobre todo, la financiación de estas últimas– de los países “pobres” en el noble intento de promover su “desarrollo” (compromiso que sin embargo no se olvidó).

Ante tal propósito es emblemático el cambio de actitud por parte de las Naciones Unidas con respecto a las políticas demográficas a las que se hace alusión en el segundo capítulo (en la práctica después de 1994 no se organizaron nuevas Conferencias sobre la población y las cuestiones demográficas fueron esencialmente eliminadas de la agenda de las Naciones Unidas) o la de las “Instituciones Financieras Internacionales” que –como lobos disfrazados de corderos– después de las críticas recibidas sobre las “actividades de soporte/apoyo” en las áreas más pobres, cambiaron solamente la retórica de su propio discurso, actuando con los países “débiles” con las mismas lógicas y sustancialmente las mismas herramientas que, lejos de resolver los problemas que se proponían, terminaron en muchos casos empeorando la situación precisamente de los supuestamente “beneficiarios”.

El énfasis puesto en el “problema demográfico” a partir de los años setenta surgió en un contexto político-ideológico caracterizado por el dominio del neomaltusianismo, que redujo los problemas del desarrollo/crecimiento (desigual) a “problema demográfico”. Con el fin del bipolarismo y el nacimiento de un “nuevo orden” mundial “globalizado” en el que se celebraba el “fin de la historia” –es decir la “definitiva” supremacía de un sistema caracterizado por la preeminencia del liberalismo en el campo político, del capitalismo en el campo económico y del consumismo en el campo cultural –se pasó desde el antagonismo bipolar a la eliminación de las contradicciones de base: “el problema” ya no es, por lo tanto, demográfico y global (la población del planeta crece demasiado y demasiado deprisa) sino que se ha vuelto parcial (varios nacionalismos y/o integrismos locales amenazan un mundo de otro modo “perfecto” en su “liberalismo” y que por lo tanto necesita “vigilancia” por parte de los más ricos en su práctica neoliberal) y económico (concepto que subyace a aquello más “políticamente correcto” de “sostenible” referido al desarrollo).

5. Referencias bibliográficas

• Ehrlich, P. R.(1968). The Population Bomb. Nueva York: Ballantine Books

• Landry, A. (1934). La révolution démographique. París: Sirey;

• UN-DESA, (United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division) (2010). World Population Policies 2009. New York http://www.un.org/esa/population/publications/wpp2009/Publication_complete.pdf

• UNDP (United Nations, Population Divisions) (2011). Human Development Report 2011 Sustainability and Equity: A Better Future for All. New York: Oxford University Press

• United Nations (1999). World Population Prospects: The 1998 Revision. New York: United Nations (2009). World Population Prospects: The 2008 Revision, Population Division, New York.

• UN-OHRLLS: www.unohrlls.org/en/